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多规合一:诗意地栖居 诗意的规划

发布日期:2017-04-13 发表者:gly 浏览次数:85次

       许多人熟知“诗意地栖居”,取意于德国抒情诗人荷尔德林的诗句“充满劳绩,然而人诗意地栖居在大地上”。人类经济、文化始终只是并且永远就是一种栖居的结果,而阅遍世界,在浪漫中呼吸的巴黎、在历史中行走的罗马、在花园里游憩的新加坡,我们发现融合了各类科学规划“多规合一”,才是真正打开通向“诗意栖居”的大门的题中之义。

       “多规合一究竟是什么?综合政界、学界等多方观点可窥其本质,多规合一并不是规划,更不是新的规划类型,而是原有规划之间相互的对接、完善,是基于城乡空间布局的衔接与协调,是平衡社会利益分配、有效配置土地资源、促进土地节约集约利用和提高政府行政效能的有效手段。

       换言之,就是要将发展规划确定的要做的事,同空间规划确定的在哪里做,在一本规划和一张蓝图上,得以统一和完整的体现。这一过程,是按照各项规划的功能和定位,紧密衔接、重新梳理、优化区域空间布局的过程。在这一过程,也需利用GIS、云计算、大数据、互联网等技术实现规划的科学、与时俱进。


      多规合一  “合”什么  怎么“合”?

       有人比喻,各类规划(特别是城市规划)如一部交响乐,倘若指挥不当、“独奏”互相掣肘,就会引发混乱。而避免规划混乱打架,无疑就是多规合一最显在的动机。一是由于各类规划空间划分体系不同、内容互相冲突并缺乏衔接协调等问题,造成建设项目落地难,开发空间布局散乱,城市边界无序扩张,基本农田、生态林地等未能得到有效保护等现象;二是各部门相关政策法规、审批依据的不同,以及规划间相互矛盾、难以沟通协调等问题,造成建设项目行政审批程序复杂、手续繁琐、反复调整等现象,导致行政效率低下,且不能主动、及时地发现征而未用、少批多占等问题,影响政府公信力。

      “多规合一真正要解决的问题,远不止于此。在深层次上,“多规合一”也在推动政策以及体制的改革,一是界定政府和市场的边界,多规合一力图让政府和市场各自发挥作用,政府管底线,市场管效率,在国家层面实现了资源配置的最优化;二是协调中央至各级地方的政策,这种协调不仅包括横向的平级部门之间的协调,也包括纵向的不同层级政府之间的协调和区域内以及区域间的跨行政界线协调与合作;三是平衡好保护与发展的关系,推进生态文明建设,破题扩张与控制,保护与发展,经济发展与生态建设。

       业内普遍认为,解决普遍存在的“规划打架”等问题,“多规合一”是一剂良药。那么,多规合一到底要什么,怎么个法?推进“多规合一”的关键在哪里,又该如何突破?

       首先可以明确的是,合一以后的规划应是空间规划。当前各类规划都有自身无法克服的痼疾,产生的原因实际上是顶层设计——空间规划体系的构建不合理。如果只是拼盘式的合一,是无法从根本上解决我国空间开发保护的矛盾冲突。因此,有必要在试点探索的基础上,坚持问题导向,进行顶层设计,深化空间规划法律、技术、管理体系研究,重塑空间规划体系。

       其次,多规合一的目的在于融合而非单打独斗,应坚持聚同化异的思维,在解决共性分歧的基础上,通过桥梁”—— 统一的体制机制,实现多个规划目标的统一,并非谁取代谁的关系,而是要优势互补,和谐共生,最后实现一个总体目标、一张蓝图。当然,也应认识到,规划要做到科学,从来不是“我说了算”,而是政府、专家、百姓“共同说了算”,如此,才能增强规划解决实际问题的能力。

       再次,在操作层面,当前各地试点单位呼吁最迫切的,就是尽快建立统一的工作平台。即不仅要统一规划的目标、数据基础、用地分类、标准、期限,还要在规划编制、审批管理、实施监管等环节实现统一,进一步夯实多规合一的基础。

       最后,坚持底线思维,科学划定永久基本农田保护、生态保护、城市开发边界三条红线,优化生产、生活、生态三生空间,已成为当前各方最基本的共识,也是试点中最重要的一项工作任务。

 

      多规实践  探索空间规划改革之路

       中国方方面面有很多规划,从中央来说,由国务院负责审批总体规划的城市有一百多个,各城市总规在上报国务院后,需要各相关部门漫长的“马拉松式”批复,有的甚至耗时810年。而在城市内部规划零零总总也有数十个,这些规划的制定和管理分散在各个部门,因此多规之间“打架”的现象时有发生,进而引发空间管理无序、土地资源浪费、生态环境失衡等现象。在行政管理中的矛盾纠纷众多,相互掣肘甚为突出。

       2016年910日,武汉大学工学部第一教学楼被爆破拆除,这座总投资约1亿元,耗时三年建成,并包揽“鲁班奖”在内多项建筑大奖的大楼,在建成仅仅16年后,便遭爆破。爆破依据是2011年经住建部批准的《武汉东湖风景名胜区总体规划(20112025)》,“城市建设要充分考虑东湖的自然景观特色,不能破坏东湖山水空间构架和尺度。要严格控制湖滨地区和嵌入城市内部的洪山、珞珈山过渡带内的建筑高度、体量、色彩,与自然山际线相呼应。”

       一座典范建筑的命运之舛,似乎告诉我们脱离了生态环境与城市整体的建筑抑或是其他规划项目,其技术再高超、理念再先进,也不必然合时宜。其实,东湖生态旅游风景区,早在20世纪80年代就已列入“国家重点风景名胜区”名录,其分区与专项规划早应列入武汉市的总体规划。试想,在该楼建筑或设计之初,就能考虑武汉或东湖区整体规划,那么该楼的建与否,如何建,会否有更佳的建议或方案?又何至浪费如斯?

       足见“多规合一”之重要!

       其实,自2000年以来,国家与地方都一直在探索尝试“多规合一”,地方政府针对规划体系职能不清、内容打架等诸多困境,自发地开展了“N规合一”的实践,比如上海的“两规合一”,广州、厦门开展的“三规合一”,重庆开展的“四规合一”,北京开展的“无规合一”等。

       2014年8月,国家发改委、国土资源部、环保部、住建部联合发文,确定在28个市县开展“多规合一”试点,改革的序幕就此拉开。

       2017年元月初,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《省级空间规划试点方案》,在市县“多规合一”试点工作基础上,制定省级空间规划试点方案。并在海南、宁夏试点基础上,将吉林、浙江、福建、江西、河南、广西、贵州等纳入试点范围,共9个省份。

       当前,无论高层或理论界,都期待着28个市县“多规合一”及9个省级空间规划试点能够总结出更多可复制、可推广的共性经验,为未来的空间规划体系改革找出一条出路。


      多规信息平台 共享云端大数据

      “积极推进市、县规划体制改革,探索能够实现‘多规合一’的方式方法。”这是习近平总书记在中央城镇化工作会议中的重要指示。

      首先要说明的是,规划是动态适应国民经济发展的,所以说融合也好,合一也罢,永远是一个动态的过程,不是一张图或者一套图就能一劳永逸的。因此,没有统一的信息平台,没有有效部门协调机制的多规合一就是耍流氓。

       曾参与上海“上海2040”总规编制的上海市城市规划设计研究院信息中心主任刘根发表示,构建“多规合一”信息管理平台,有利于统一标准框架、整合数据资源、建立面向“多规融合”的信息协调机制,实现部门间信息共建共享共用,从而消除各规划间存在的冲突和矛盾,为发改、规划、国土、环保等部门的规划落地、项目审批和管理提供信息沟通和业务协同技术支撑。

      “多规合一”高度依赖于城乡区域自然地理、经济、人口、基础设施、建筑、环境等现状信息数据的快速挖掘、共享与深入分析,以支持城乡区域的未来发展、战略、布局等综合部署。在“多规合一”过程中,引入GIS、大数据、云计算等技术方法,有利于实现“一个区域、统一空间、统一规划”,推动“多规合一”的深入开展。

       一个云平台。这里指的是“多规合一”的业务协同云平台。“共享”是平台的核心,简单理解,平台好比一个“云端”,把多个市、区级单位的将用地边界、空间信息、建设项目参数等多元化信息都融合统一,相关工作人员可以随时调取查看。信息共享了,也就避免了规划相互“打架”的问题。

       在这个平台上,除了国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡总体规划外,还能整合了林业、市政、水利、海洋等各专项规划。多规合一后,“跑部门”变成了平台上的部门内部协调,各有关单位在平台上并联审批,共同协商,最后审批结果也将汇总到平台,审批效率自然大幅度提升。

       当然,“共享”也意味着流程的透明公开,透明则高效,高效则便民,从这个角度而言,信息化推动了服务型政府职能从被动审批到主动服务的转型。

       大数据时代带来了丰富、精细、实时的数据,可以用于复杂、大模、精细的规划研究。将不同来源不同作用的数据进行整合进而开发出整体数据库新的功能,为弥合当前分属不同管理部门“分”的规划、促进其走向“合”,提供了技术层面的可能。

       上文说,“多规合一”是一个动态的过程。以往规划相关的人口、经济、产业等基础数据,以及来源于国土、规划、农业或林业等各部门的数据往往以“年”为单位,规划数据的搜集时间与规划编制的开展时间往往存在较长的时间间隔。数据的“滞后化”,直接导致各类规划在实施过程中难以与经济社会发展现实相吻合,规划实施过程中,规划修改频繁发生,规划的权威性和可操作性难以保证,在我国高速城市化的背景下尤为明显。

       运用大数据技术可以更为快捷地获取或分析规划所需要的各项基础数据。在此基础上,将分散收集到的各种空间、属性信息实时更新,建立实时数据集,处理空间信息与之相关的属性信息,做到近乎实时化的分析处理和响应,快速应对当前高速城市化进程中涌现的各种问题。

      GIS技术是"多规合一"信息平台构建不可或缺的技术和组成部分,无论是已有的GIS平台建设成果还是GIS具备的空间分析功能,都是“多规合一”构建的重要支撑。GIS作为基础技术支撑广泛应用于农业、林业、国土资源、测绘、地矿、交通、环保和水利等行业的信息化系统,在土地和自然资源管理、智慧城市管理等领域发挥了极其重要的作用。

      GIS在计算机硬、软件系统的支撑下对于立体空间中的有关地理分布数据进行采集、存储、管理、运算、分析和描述,在以往很好服务于上述的诸多行业、部门,积累了丰富的经验、基础。“多规合一”在实现对这些行业、部门各类规划融合的过程中,得GIS之助,也必然能事半功倍。

       且随着GIS对云计算、大数据、感知技术等先进技术的融合,以GIS为技术基础的多规信息平台将帮助各地将规划信息进行更好的梳理,摸清发展的家底,制定更为合理的区域发展规划。


      多规前路  仍然任重而道远

       多规合一,要解决的是把属于空间规划的内容归属到一个部门,也就是一个体制问题。在体制不变或大变的前提下,试图用技术的手段去解决体制的问题,本就是痛苦和纠结的所在,其效果也不必然符合期待。

       一些“多规合一”的一线规划人员不无苦恼地感叹:“‘多规合一’进行到现在,似乎我们只剩下‘电脑用的不错’了。”

       各地轰轰烈烈的“多规合一”是否有矫枉过正之嫌呢?这不是唱反调。“多规合一”执行上存在的不足以及之后可能出现的新问题值得警惕。有专家曾指出,个别地区的“多规合一”试点存在隐患,如追求短期政绩规划,热衷局部开发规划,强调长官意志规划。另一方面,“多规合一”后,历史遗留问题应如何解决?“合”带来的行政审批制度简化,会不会引起新一轮地方发展冲动?此外,在现实语境下,“多规合一”试点还面临着法规和制度的障碍。目前由于缺乏法律法规的有力支撑,“多规合一”形成的总体规划不属于任何法定规划体系,试点地区普遍担心规划成果的约束力不足,成为“过渡性规划”,使“多规合一”成果的作用大打折扣。

       体制机制改革难以一蹴而就,也大可不必因噎废食,回溯“多规”之变迁与聚合,我们发现:建立统一的空间规划体系势在必行,改革的步伐也必将轰然向前!

       2017年中国诗词大会、朗读者唤起了蕴于中国人胸中的古诗词情怀,多少人拿这些诗词来点缀自己的梦里桃源,以期看得到四季、记得住历史、留得住乡愁。也许有一天,用“诗意栖居”包裹科学规划,回应百姓企盼,才能弹奏出中国发展的美妙序曲。